慈善法落地还要解决这些难点问题

来源:第四师  作者:民政部门  点击数: 发表时间:2016-09-21 12:47:11

慈善法落地还要解决这些难点问题


“在‘99’公益日来临之际,我们启动XX项目。9月7日-9日三天,您的捐赠有可能得到腾讯与爱佑1:2的捐款支持,请您关注。”近几天,类似的消息刷爆朋友圈,很多人纷纷伸出援助之手。不管捐助金额是多少,这种方式激发了全民参与慈善的热情。尤其9月1日慈善法已正式实施,慈善事业真正进入依法兴善、依法治善的阶段。全社会期盼慈善法真正落地,保护社会的每份善心和爱意。而与任何一部法律一样,慈善法在贯彻落实中也会遇到难点问题。这些难点问题恰恰成为制约慈善法真正落地的关键。慈善法的贯彻实施亟待解答这些问题,从而释放出其内在的生命力。

慈善组织认定与直接登记亟待细化

在慈善法12章112条中,“慈善组织”共出现143次,慈善组织成为“出场率”最高的主体。可以说,慈善法基本上是围绕规范慈善组织活动展开的。

“近日,《慈善组织认定办法》和民政部《关于慈善组织登记等有关问题的通知》都已出台,不论是存量组织还是增量社会组织,如要获得慈善组织属性,都必须经过一个认定程序。” 北京师范大学中国公益研究院慈善法律中心主任黎颖露强调慈善组织认定的必要性。

黎颖露同时表示,在慈善组织认定上,不论是对慈善组织本身还是对地方民政部门,现有标准在操作上可能还具有不确定性。特别对在公益慈善组织直接登记上已有实践的地方民政部门来说,过往的操作标准宽严不一,也需要明确的标准来进行统一。

慈善法第九条列出了认定慈善组织的7个条件:其中,第2-7条是成立社会组织的必要条件,第1条将开展慈善活动作为条件。

“对于慈善活动的界定成为区分慈善组织与其他形态社会组织的关键环节。”在首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师王世强看来,慈善活动被界定为大公益范畴,界定较为宽泛,将慈善等同了公益和非营利。然而慈善法所列的六条却不足以将慈善活动与非营利活动区分开。

事业单位、商业企业是否可以申请认定为慈善组织?上海交通大学教授徐家良指出,目前有不少事业单位本身就是慈善组织,而有些商业企业由于管理体制找不到业务主管单位,所以在工商注册,这部分能不能成为慈善组织也亟待回答。在他看来,慈善法指出慈善组织可以采取社会团体、社会服务机构和基金会等组织形式,如果等内便是3种,如果等外便可能是4种或更多。对“等”字的不同解读会影响慈善组织认定的范围。

无论是对于慈善组织与社会组织其他形式的区分,还是对慈善组织范围的界定等问题,在采访中,专家们均表示,慈善组织的认定和直接登记工作亟待进一步细化和统一标准。

慈善信托和税收优惠制度亟待落地

慈善信托和税收优惠向来是慈善法关注的焦点。尽管2001年颁布的《中华人民共和国信托法》对公益信托作了专章规定,但由于可操作性不强一直没有落地。慈善法也对慈善信托作了专章规定,慈善法是否能真正落地呢?

“慈善法解决了慈善信托设立的瓶颈问题,但要让慈善信托真正发挥作用,还面临许多关键性问题。慈善法将慈善信托由批准改为备案,虽降低了设立门槛,但接下来的问题是备案如何备,备案需要什么样的程序,备案是实质性的许可,还是形式上的审核,这是一个关键性问题。”清华大学教授邓国胜表示。

近日,民政部同银监会共同制发《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》,就备案层级管辖、备案需提交的材料、管理和监督等法律明确规定和授权事项作出规定,以便在慈善法实施日起,各地在处理慈善信托备案工作时有章可循。

“慈善法明确民政部门为备案机构,但民政部门并不熟悉信托,那么如何才能更好地承担备案责任呢?”徐家良说。

在9月7日民政部召开的慈善法实施工作进展专题新闻发布会上,社会福利和慈善事业促进司副司长孟志强表示,慈善信托是由四个字、两个词组成,一个慈善、一个信托,其实我们民政部门真正熟悉的是前两个字。关于具体的信托行为,实际上是一种金融的方式,还是比较复杂的。

徐家良建议,在慈善信托实施过程中,采取试点的办法,边干边学,民政部门要及时与银监部门沟通,承担不同的职责,共同服务于慈善信托事业。

邓国胜指出,制约慈善信托落地的另一个关键点是税收减免政策能否落实。如果税收减免的问题不解决,可能就会导致我们的企业、企业家把大量的慈善信托设在境外。为此,他建议借鉴国外先进经验和结合我国国情制定慈善信托的税收优惠政策。

徐家良指出,根据慈善法的规定,成为慈善组织这一特殊类型的非营利组织,可以享受诸多税收优惠和便利措施,但到目前为止,人们没有看到。    

北京师范大学法学院讲师马剑银认为,税收部门对慈善法税收优惠政策的制定持消极态度,至今配套还没有出台。如果没有相关慈善税收优惠制度的配套,就会对慈善法的实施带来不利影响。

黎颖露建议,民政部门和财税部门在制定系列细则过程中加强沟通协调,有利于加快税收优惠的出台速度。

民政部门的监管能力亟待加强

慈善法共12章、112条,慈善法涉及民政部门职能有35条,民政部门需要协调其他部门完成的任务有10条。

慈善法规定,县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责,对慈善活动进行监督检查,对慈善行业组织进行指导。具体来说,对违法的慈善组织,民政部门有权采取现场检查、要求慈善组织作出说明、经本级人民政府批准可以查询慈善组织的金融账户等措施。

邓国胜指出,这意味着慈善法将监管的主要职责赋予了民政部门, 但接下来的问题是民政部门有相应的能力吗?目前一些县级人民政府民政部门甚至都没有专职人员来负责社会组织的管理,怎么让其承担如此重大的监管责任。

就慈善法贯彻落实中遇到的难点问题,记者采访了几个省级民政部门发现,人员少、力量薄弱是共性问题。

比如,甘肃省社会组织执法监督局只是挂在现有省民政厅民间组织管理局名下,没有编制、具体工作人员,执法力量相对比较薄弱。这将成为掣肘慈善法实施的主要因素。

另外,慈善机构数量少、人员少也制约慈善事业的发展。在河北省民政系统学习贯彻慈善法培训班上,省民政厅厅长赵风楼表示,全省共有慈善会122个,但是省、市级慈善总会工作人员仅有86人,其中还有37名兼职人员,专职工作人员只有49人。慈善机构少、人员力量不足的问题十分突出。    

邓国胜表示,在慈善法的监督管理方面, 慈善法规定得比较详细,思路比较清晰,主要以政府监管为基础,构建一个包括第三方评估、行业自律、社会举报等立体化的社会监管机制。按照慈善法规定的思路执行就行。

“一是提高民政部门的监管能力,在人员、 经费上给予支持,还要对其进行培训提高能力。二是政府要清晰自己的定位, 政府只是底线监管,坚持违法必究,那其他更多的交给社会力量来做。”邓国胜认为政府应该鼓励社会力量作更多的事。

徐家良也表示,民政部门可以把政府职能转移或委托第三方机构,让第三方机构制定相应的管理办法,这样民政部门可以从大量繁杂的事务中解脱出来,承担指导监督职责即可。还可以发挥行业组织积极作用,承担公共服务,减少政府负担,提升决策的精准性。

马剑银认为,税收部门对慈善法税收优惠政策的制定持消极态度,至今配套还没有出台。如果没有相关慈善税收优惠制度的配套,对慈善法的实施带来不利影响。

黎颖露建议,民政部门和财税部门在制定系列细则过程中加强沟通协调,有利于加快税收优惠的出台速度。

民政部门的监管能力亟待加强


慈善法共12章、112条,慈善法涉及民政部门职能有35条,民政部门需要协调其他部门完成的任务有10条。慈善法明确规定,善法规定县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责,对慈善活动进行监督检查,对慈善行业组织进行指导。可以对社会的组织采取现场检查、要求慈善组织作出说明、经本级人民政府批准可以查询金融账户等措施。

邓国胜指出,这意味着慈善法将监管的主要职责赋予民政部门。而接下来的是民政部门有相应的能力吗?

就慈善法贯彻落实中遇到的难点问题,记者采访几个省级民政厅,通过梳理发现,机构数量少、人员力量不足等问题比较突出。

比如,在河北省民政厅学习贯彻慈善法的培训班上,厅长赵风楼表示,河北省共有慈善会122个,但是省、市级慈善总会工作人员仅有86人,其中还有37名兼职人员,专职工作人员只有49人。慈善机构少、人员力量不足的问题十分突出。 而甘肃省社会组织执法监督局只是挂在现有省民政厅民间组织管理局名下,没有编制,具体工作人员,这些因素将成为慈善法实施的掣肘因素。

邓国胜表示,在监督管理方面,慈善法写得比较详细,方向科学合理,主要以政府监督为基础,构建一个包括第三方评估、行业自律、社会举报立体化的监管机制。按照这个科学的思路执行就好。

“一是提高民政部门的监管能力,在人员、经费上给予支持,还要对其培训提高他的能力。二是政府要清晰自己的定位,政府只是底线监管,保持违法必究,那其他的更多的交给社会力量来做了。否则给再多的人员、再多的经费也管不过来。”他认为政府应该鼓励社会力量做更多的事。

徐家良也表示政府部门要转变观念,尝试新的工作方法,从一般事务中解脱出来。比如,民政部门可以把政府职能转移或委托给第三方机构,让第三方机构制定相应的管理办法,这样,民政部从大量繁杂的事务中解脱出来,承担指导监督职责即可。还可以发挥行业组织积极作用,承担公共服务,以减少政府繁重负担,提升决策的精准性。


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